作者：周太东，中国国际发展知识中心中国经验借鉴研究处处长

改革开放以来，中国城镇化率稳步提升，农民工数量不断增长。2019年，中国城镇化率约60%，拥有2.9亿尚未完全市民化的农民工。虽然农民工长期生活在城市，但未能享受与城市居民平等的社会保障和公共服务。这与广大农民工尤其是新生代农民工期望融入城镇、共享经济社会发展成果、实现自身全面发展的诉求不相适应。为切实提高农民工福利，防止贫困从农村向城市转移，一方面，中国政府推进户籍制度改革，实施差别化落户政策，让符合条件农民工获得基本的身份认可；另一方面，中国政府积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向常住人口提供转变，努力实现城镇基本公共服务覆盖在城镇未落户但常住的农民工及其随迁家属，使其逐步平等享受市民权利。

（一）注重顶层设计，农民工共享城镇基本公共服务政策体系和工作机制不断完善

近年来，中国政府出台了一系列推动农民工共享城镇基本公共服务的政策文件。2013年中央一号文件提出，要有序推进农业转移人口市民化，加强农民工职业保障、社会保障、权益保护，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。中国政府先后印发了《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》《居住证暂行条例》《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化发展的若干意见》《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》等法规、文件，明确了具体政策措施和要求。

2006年，国务院建立了由31个部门和单位组成的国务院农民工工作部际联席会议制度，统筹协调和指导农民工工资拖欠、劳动管理、就业服务和培训、社会保障和权益保障等工作。2013年，国务院又将农民工工作部际联席会议升格为国务院农民工工作领导小组，进一步加强对农民工工作的组织领导。全国县级以上地方政府随后也成立农民工工作领导小组，统筹推进农民工工作。2008年，国务院农民工工作领导小组办公室还会同国家统计局建立了输入地与输出地相结合的农民工统计调查监测体系，积极开展农民工市民化进程动态监测工作，及时准确把握农民工市民化工作情况，分析研判存在的问题和发展趋势，并定期向社会发布农民工监测调查报告。

同时，部分输出农民工较多的地区在外出农民工集中的地区设立服务机构，提供劳动权益保障、法律咨询援助、岗位信息介绍等综合服务。如安徽、湖南、四川、重庆等均在沿海地区建立了农民工服务站，为本籍外出农民工提供综合服务。

（二）实施就业促进制度，多数公共就业服务覆盖农民工

就业是最大的民生，也是脱贫帮扶的重要举措。中国于2007年颁布了《就业促进法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》，基本形成了消除农民工就业歧视和促进机会平等的法律框架。2014年，中国取消了对农村进城务工人员失业登记的限制，在城镇常住6月以上的农民工失业的，可进行城镇失业登记。中国还推动基本公共就业服务和普惠性就业政策覆盖到城镇常住人口。城镇公共就业服务机构为农民工免费提供就业信息、政策咨询、职业指导、职业介绍等服务。每年春节后，各级政府组织开展农民工就业服务“春风行动”，为农民工求职和用人单位招聘搭建桥梁。各地区同时为贫困劳动力建档立卡，提供精准就业服务，促进转移就业。2019年，累计帮扶1213万农村建档立卡贫困劳动力实现就业。

中国向农民工提供职业培训补贴。2014至2017年，全国累计开展政府补贴性农民工职业技能培训3856万人次。2017年，全国农民工接受过非农职业技能培训的占30.6%。中国政府还于2019年发布《新生代农民工职业技能提升计划（2019-2022年）》，明确将从事非农产业的技能劳动者都纳入培训计划，并提出四方面举措：一是对准备就业人员，对在公共就业服务平台登记培训愿望的农民工，在1个月内提供相应的培训信息或统筹组织参加培训；二是对已就业人员，鼓励企业重点对新生代农民工开展企业新型学徒制培训；三是对建档立卡贫困劳动力，精准掌握就业困难人员中新生代农民工的基本情况，优先提供技能培训服务或技工教育；四是对拟创业和创业初期人员，重点开展电子商务培训，对具备一定条件的人员开展以创办个体工商户和创办小微企业为中心的创业技能培训。

（三）健全权利保障制度机制，更好维护农民工劳动权益

中国政府采取多种措施治理拖欠农民工工资问题。一是建立健全农民工实名制管理、工资支付专用账户、工资保证金等制度；二是完善行政执法与刑事司法衔接制度，实行拖欠农民工工资“黑名单”管理制度和联合惩戒机制；三是定期开展专项执法检查和工作督查，健全处理农民工工资争议长效机制；四是加强农民工法律援助等公共法律服务，切实落实属地监管责任。根据国家统计局监测调查，被拖欠工资的农民工比例呈逐年下降趋势，由2008年的4.1%降至2018年的0.67%，正努力朝着到2020年实现基本无拖欠的目标迈进。

同时，中国政府积极推进工资集体协商，稳慎调整最低工资标准，促进农民工工资水平合理增长，农民工月均收入从2009年的1417元增加到2019年的3962元，年均增长10.8%。

（四）统筹义务教育，农民工随迁子女在城镇接受义务教育的比例稳步提升

教育是阻断贫困传递的有效手段，也是提升相对贫困人口就业能力的主要途径。中国政府于2003年明确了农民工子女义务教育“以输入地为主，以公办学校为主”的政策导向。2014年，中国政府明确提出输入地政府要将符合规定条件的农民工随迁子女教育纳入教育发展规划，保障农民工随迁子女平等接受义务教育权利。公办义务教育学校要普遍对农民工随迁子女开放，与城镇户籍学生混合编班，统一管理。

根据中国教育事业统计数据，2019年全国义务教育阶段在校生中，进城务工人员随迁子女共有1426.96万人，占义务教育学生总数的9.3%。

义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女数量（2009-2019）

（五）将与用人单位建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老保险和基本医疗保险体系

中国政府先后出台了《社会保险法》和若干实施意见、暂行办法，明确规定“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”，从法律上明确了农民工享有与城镇职工平等的社会保险权益。截至2017年底，农民工参加职工基本养老保险6202万人、职工基本医疗保险6225万人、工伤保险7839万人、失业保险4897万人，分别比2012年底增长36.5%、24.6%、9.3%、81.2%。大量农民工还参加了户籍地城乡居民基本养老保险或新型农村合作医疗。

同时，一些地区探索在失业保险制度上消除城镇居民与农民工群体的差异。如，广东省对参加失业保险的城镇职工和农民合同工发放统一标准的待遇；四川省规定用人单位招用的农民工统一按照城镇职工的缴费比例缴纳失业保险费，农民工失业后享受与城镇职工一样的失业保险待遇，等等。

（六）改善农民工居住条件，将符合条件的农民工纳入当地住房保障范围

中国逐步将住房保障范围由城镇户籍家庭扩展到包含农民工在内的城镇常住人口。目前，全国有1800多个市县已将农民工纳入公租房保障范围。四川、重庆、湖北、广东等地要求拿出一定比例的公租房向农民工定向配租。一些地方政府投资建设公租房，面向园区企业的农民工出租，一些地方通过资金补助、税费减免等方式引导园区企业出资建设公租房向本企业农民工出租，还有一些地方通过发放租赁补贴鼓励农民工到市场上租赁住房。

调查显示，进城农民工人均居住面积持续提高。2018年，进城农民工人均居住面积20.2平方米，较上年增加0.4平方米。在进城农民工户中，购买住房的占19%（其中，购买商品房的占17.4%），租房居住的占61.3%，单位或雇主提供住房的占12.9%，2.9%享受保障性住房。

中国不断完善农民工共享城镇基本公共服务相关政策，农民工享受城镇基本公共服务的范围逐步扩大，水平不断提升，对阻断和降低返贫风险，发挥了重要作用。但是，农民工共享城镇基本公共服务还面临不少挑战，如大部分服务供给总量满足不了农民工的需求，财政补贴的职业培训、随迁子女教育、保障性住房等供给不足；农民工社会保险参保率仍然不高；部分项目还面临供给缺失、质量有别，等等。（中国国际发展知识中心供稿）