作者：胡登盛，中国国际发展知识中心项目官员

二十世纪八十年代中期开始，中国开始有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作。为了确保扶贫政策得到有效执行，中国政府从扶贫战略、管理机构、财政和人才队伍保障等方面着手，开展了以下四个方面的制度安排。

以消除贫困为施政目标，将扶贫开发纳入国家整体发展战略

改革开放以来，中国政府把消除贫困、改善民生、实现共同富裕作为施政目标和对人民群众的承诺，将扶贫开发纳入国家整体发展战略，努力帮助贫困地区和贫困人口脱贫。

邓小平等党和国家领导人在总结共和国成立初期社会主义经济建设经验教训的基础之上，进一步明确了社会主义的本质，确立了先富带动后富的思想，以渐进式发展思路推动减贫。邓小平同志指出，“社会主义要消灭贫穷。贫穷不是社会主义，更不是共产主义。”“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”1987年，邓小平同志基于十二大以来中国经济社会发展的巨大成就，因地制宜地制定了“三步走”战略规划，明确提出要在解决人民群众温饱问题的基础上，然后达到小康，逐步达到中等发达国家水平。

中国政府根据不同时期的贫困特征，适时调整扶贫开发目标和方式，并将其纳入中国经济社会发展整体规划。为了更好地指导开展扶贫开发工作，中国政府先后制定了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》等多个中长期减贫规划，实施了西部大开发等一系列区域开发战略。党的十八大以后，中国政府把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，并将打好精准脱贫战列为必须打好的三大攻坚战之一。

建立了自上而下、责任清晰的扶贫开发管理机构

改革开放之初，中国通过改革农业生产经营体制来促进农业和农村发展，大幅度提高农民的收入和生活水平，从而推动减贫。减贫成果主要来自农村经济体制改革带来的增长效应和改革开放初期收入的平等分配效应。1986 年，为推动减贫工作，中国从中央至地方各级政府成立了“扶贫开发领导小组”及其办公室，主导扶贫政策的制定与执行。这是中国首个以减贫为职责的政府专设机构，具有较为典型的行政组织体系特征。其最高领导机构是国务院扶贫开发领导小组，组长一般由国务院副总理兼任，扶贫领导小组办公室（简称“扶贫办”）具体负责开展日常工作，领导小组内各成员单位根据各自分管的业务为扶贫开发工作提供支持。

1997年，中国确立了扶贫开发省（区、市）负责制，并由各地党政一把手负总责。党政主要负责人成为扶贫第一责任人，使得各地扶贫工作被整合进入党政的核心工作议程中，并优先获得资源保障。党的十八大以后，按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，中国政府构建了各负其责的责任体系，实现了省、市、县、乡、村五级书记一起抓扶贫的格局。自上而下、责任清晰的行政统筹机制为扶贫政策的贯彻落实提供了强大的组织保障。

通过自上而下的行政组织体系和党政一把手负总责的管理模式，扶贫目标任务被逐级分解，并内化为各级政府的政治任务。扶贫办作为政府主导的平台，最大限度地调动并统筹了相关行政资源。

不断加大专项转移支付资金和中央预算内投资力度，为扶贫工作提供财政资金保障

改革开放以来，我国扶贫工作经历了“输血式”救济扶贫和“造血式”开发扶贫。1980年，国家设立“支援经济不发达地区发展资金”，专门用于支持“老、少、边、穷”地区经济和社会发展，为贫困地区提供资金保障。1986年，中国政府采取了财政专项扶贫资金、以工代赈和贴息贷款等三大扶贫政策，大幅度增加了扶贫资金投入。

2015年，中央出台的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，继续加大中央财政对贫困地区的转移支付力度。中央财政专项扶贫资金规模实现较大幅度增长，一般性转移支付资金、各类涉及民生的专项转移支付资金和中央预算内投资进一步向西部地区、贫困革命老区、贫困民族地区、贫困边疆地区和连片特困地区倾斜。自2015年实施精准扶贫战略以来，我国不断加强对扶贫工作的财政投入力度，财政预算的专项扶贫资金累计超过4000亿元，仅2019年就安排1260.95亿元。中国政府不断加大专项转移支付资金和中央预算内投资力度，为扶贫工作提供了强大的财政资金保障。

不断完善扶贫干部队伍考核激励机制

实施精准脱贫战略以来，为了保证扶贫政策的有效实施和扶贫目标的顺利实现，中国政府建立了比较完善的考核激励机制。党政各级机关层层签订脱贫攻坚责任书、立下军令状，并出台扶贫开发工作成效考核办法，大幅提高减贫指标在贫困县考核指标中的权重。在脱贫攻坚期内保持贫困县党政正职基本保持稳定，实行“不脱贫不调整、不摘帽不调离”的干部管理制度，保证贫困县扶贫工作的延续性。

为了打通脱贫攻坚“最后一公里”，中国探索出了驻村帮扶制度。根据《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，县级党委和政府根据贫困村的致贫特点或资源需求，选派第一书记和驻村干部，并把精准扶贫、精准脱贫成效作为第一书记和驻村干部的考核依据。驻村帮扶制度充分体现了中国行政人事权的显著优势，它既可以确保第一书记和驻村干部在原单位的人事待遇，又可以把真正愿意下乡扶贫且工作积极性较高、甘于奉献的干部派到最需要的地方去。第一书记和驻村干部的工作主观能动性较强，同时，他们所在的单位也能够帮助贫困村带来较多的发展资源。驻村干部被安排进入村庄层面并担任领导职务，加强村级组织建设，使国家制定的扶贫政策和扶贫资源能够精确落实到户。（中国国际发展知识中心供稿）