为进一步规范支付服务市场，防范支付风险，中国人民银行会同有关部门研究起草了《非银行支付机构条例(征求意见稿)》，1月20日起向社会公开征求意见。其中，强化支付领域反垄断的监管措施备受市场关注。《条例》一旦落地，对支付行业影响究竟有多大？

监管法律层级提升

《条例》的起草，意味着支付行业监管的法律层级有望进一步提升。早在2010年6月，央行就制定了《非金融机构支付服务管理办法》，奠定了非银行支付机构的监管基础。此次《条例》的起草，将使部门规章升级为行政法规。

招联金融首席研究员、中关村互联网金融研究院首席研究员董希淼表示，防范支付领域金融风险是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环。为适应市场发展、对外开放和强化监管需要，迫切需要加快出台《条例》，提升支付机构监管法律层级，进一步规范支付机构合规经营，维护支付服务市场健康发展。

近年来，我国支付市场发展迅速，银行支付和非银行支付齐头并进，支付方式和产品推陈出新，但在业务快速发展过程中也暴露出一些问题。针对支付行业乱象，近年来相关监管措施密集出台。

2016年4月，央行等14部委联合发布《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》；在2016年10月公布的《互联网金融风险专项整治工作实施方案》中，整治支付市场乱象也被列为重要内容。2017年以来，央行和相关机构更是从备付金、跨行清算、业务许可、条码支付等方面密集出台文件，“严监管”和“强服务”结合，打出了清理整治支付市场的“组合拳”。但是，由于相关制度文件属于部门规章，层级较低，威慑力不够，难以完全满足对支付清算市场的监管需要。

董希淼认为，《条例》出台后，我国支付清算市场将形成“支付归支付、清算归清算、服务归服务”的格局，产品创新有序推进，竞争环境更加公平，能够更好地满足人民群众需要，助力构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

强化反垄断监管

《条例》中，最受市场关注的是反垄断监管措施。

《条例》第五十五条明确，非银行支付机构有下列情形之一的，中国人民银行可以商国务院反垄断执法机构对其采取约谈等措施进行预警：一个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额达到三分之一；两个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到二分之一；三个非银行支付机构在非银行支付服务市场的市场份额合计达到五分之三。

《条例》第五十六条规定，有下列情形之一的，人民银行可以商请国务院反垄断执法机构审查非银行支付机构是否具有市场支配地位：一个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额达到二分之一；两个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到三分之二；三个非银行支付机构在全国电子支付市场的市场份额合计达到四分之三。

董希淼认为，《条例》在反垄断和防止资本无序扩张方面作出详细规定，是中央经济工作会议“强化反垄断和防止资本无序扩张”精神的体现，有助于加强支付服务市场反垄断规制，维护公平的市场竞争秩序，保护市场参与主体的合法权益。此外，《条例》与《反垄断法》有效衔接，赋予央行认定支付服务市场垄断地位的权限，填补了相关法律法规空白。

此外值得关注的是，《条例》明确，同一法人不得持有两个及以上非银行支付机构10%以上股权，同一实际控制人不得控制两个及以上非银行支付机构，这有助于防范资本在支付服务市场无序扩张。

仍有问题待明确

《条例》落地后，是不是意味着相关支付行业巨头的业务未来将面临分拆？

在业内人士看来，目前仍有两点待进一步明确：一是支付业务的口径。金融行业资深分析师王蓬博认为，《条例》将支付业务分为储值账户运营和支付交易处理两类，在新的分类方式下，其对应所包含的范围和口径有待央行进一步明确。在此基础上，才能进一步判断企业是否具有市场支配地位。

二是市场支配地位预警线和认定线并不一致。《条例》第五十五条 (市场支配地位预警措施)中提及的相关市场范围是“非银行支付服务市场”，第五十六条(市场支配地位情形认定)中提及的相关市场范围是“全国电子支付市场”，两者并不一致，后者明显大于前者。

央行近期发布的支付体系运行报告将全国电子支付市场定义为：客户通过网上银行、电话银行、手机银行、ATM、POS和其他电子渠道，从结算类账户发起的账务变动类业务笔数和金额，包括网上支付、电话支付、移动支付、ATM业务、POS业务和其他电子支付等6种业务类型。

在此范围内，另一有待明确的问题是：市场份额究竟是按金额还是按笔数计算。央行统计数据显示，2019年，按金额计，全国电子支付处理规模是2607.04万亿元，非银行支付机构处理网络支付业务规模为249.88万亿元，后者约为前者的不到十分之一；按笔数计，全国电子支付处理规模2233.88亿笔，非银行支付机构处理网络支付业务规模为7199.98亿笔，后者约为前者的3倍以上。

董希淼表示，未来究竟如何认定市场支配地位还有待进一步明确。