我国金融体系的特质

回顾一下中国特色的金融改革。1978年改革初期，我国只有一家金融机构——中国人民银行，它既是中央银行也是商业银行。在计划经济年代，资金的调配由中央计划决定而不是由金融机构决定，所以我们对金融机构的需求非常小。1978年开始推进市场化改革以后，我们对金融机构的需求增加了，到今天已发展出了一个完整的金融体系。

这个金融体系具有三大特征：规模大、管制多、监管弱。政府管制多的表现是，在市场化改革进程中，政府仍然保留了对金融体系运行的较多干预。比如，银行存贷款利率不是完全市场化；央行对汇率保持干预，且在过去干预是常态，不干预是非常态；资金配置方面，我们的监管部门也存在一定影响，比如去年新冠疫情期间，商业银行发放了很多中小微企业贷款，就有政府监管部门强制要求的作用；此外，监管部门对跨境资本流动也有一定的管制。

经济学有一个“金融抑制”的概念，是前斯坦福大学教授麦金农提出来的。金融抑制主要是指政府对利率、汇率、资金配置、大型金融机构和跨境资本流动有各种形式的干预。我们利用他的定义和世界银行的数据构建了一组金融抑制指数，这个指数是从0到1之间：1意味着是没有市场化、完全由政府控制；而0则意味着是完全市场化。

从测算结果来看，中国的金融抑制指数从1980年的1降到了最近几年的0.6。这说明40年的改革开放促使我国的金融体系变得越来越市场化，政府干预程度在降低。但是，中国的金融抑制指数降至0.6后仍然排在全球第14位，远高于发达经济体的平均值，也高于中高收入经济体的平均值，甚至高于低收入经济体的平均值。这意味着，我国监管部门对经济的干预行为还是较多，因此下一步的监管改革将非常重要。

以“规模大、管制多、监管弱”为特征的金融体系的确存在很多缺陷。然而，过去40年，正是这套金融体系有效地支持了我国的经济增长和金融稳定。我们对此做了很多研究，最后得到的最简单解释就是，任何一项政策在指导经济运行时都会有正反两方面效应。在市场机制不健全的条件下，适度的政府干预反而是有益的。

当前面临的主要问题

但我国经济发展到今天，这套金融体系就面临新的问题。比如现在政策讨论经常集中在两个问题：一是金融支持实体经济的力度在减弱，二是系统性金融风险明显上升。

关于金融支持实体经济，尤其是支持中小微企业发展的问题。中小微企业“融资难、融资贵”的问题一直存在，为什么现在特别引人关注？在过去，中小微企业只是作为国民经济的补充。尽管当时的融资环境也不好，但只要稍作改善就能发挥出对经济增长的正面推动力量。但是今天，中小微企业已经在国民经济中举足轻重。现在我们提到中小微企业就不能忽视它们为经济发展所作出的巨大贡献，即“五六七八九”（贡献了50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量），它们的发展关系着国民经济中的就业、GDP增长和创新等至关重要的问题。就创新来说，民营企业创新占到全国企业创新的70%以上，而民营企业中的主体就是中小微企业。如果不能很好地支持中小微企业发展，解决它们的融资问题，那么中国经济增长就不可持续。这就是为什么当下要全力解决好中小微企业的融资问题。

系统性金融风险上升。原有的金融体系除了支持实体经济的力度在减弱，系统性风险也在不断露头。由我们测算出的系统性金融风险指数显示，全球金融危机之后，系统性金融风险有所下降，但在2014年之后一度急剧上升，且最近几年仍然处在相对高位。

另外，一般老百姓的投资难问题。这个问题讨论得较少，但我认为也很重要。今天老百姓手里有钱，但没有很好的投资渠道。过去五六年，从股票市场、债券市场、信托市场、理财产品市场、到互联网金融，几乎能发生风险的地方都出现了风险，这背后很重要的原因是可供老百姓投资的金融产品非常少。如果这个问题不解决，将来可能会导致一些风险因素。

金融改革的三大任务

“十四五”时期经济发展新格局的核心是“双循环”，而“双循环”中很重要的内容就是国内经济大循环。金融改革的任务是构建现代金融体系，支持双循环和国内经济大循环。与此匹配，“十四五”期间金融改革的两大基本目标，一是要增强金融支持实体经济的力度，二是守住不发生系统性金融危机的底线。此外，“十四五”计划里提到了“金融调控体系、金融市场体系、金融机构体系、金融监管体系、金融开放体系、金融基础设施体系”六大体系，这是我们未来5年金融改革工作要努力追求的成果。

在此之前，十八届三中全会的改革蓝图已经把我们下一步要做的金融改革任务分为三大类：创新金融业务、推进市场化改革、改革金融监管。

第一，创新金融业务。以解决中小微企业融资难问题为例，我们目前的做法是让银行尽量给中小微企业发放贷款。但实际上银行会遇到两个难题：一是获客难，二是风控难，即银行找到这些客户的成本很高，同时，面对这些没有历史财务数据和抵押资产的企业，无法对其进行风控测算，因此强迫银行发放贷款面临不少挑战。金融体系创新有很多层次。我们发展资本市场，通过直接融资更有利于支持创新，支持企业大力发展。我们要支持商业银行业务模式创新，现在有银行用企业大数据来做风控，用大科技平台来获客，这就是一种解决问题的新模式，是一个值得我们关注的方向。

第二，推进市场化改革。这里面有两个问题急需解决，一是市场化风险定价。我们现在要求银行增加对中小微企业的贷款，同时把贷款利率压下去。从决策者的角度来说，这是好意，因为中小微企业发展面临困难，降低融资成本、增加融资的政策肯定是良策。但是从金融机构的角度来说，金融机构要遵循的一条很重要的商业原则就是成本要和风险匹配，风险高意味着成本必须高，这样才能让金融业务得以持续。因此下一步需要解决的问题是，商业银行向中小微企业增加贷款时，成本必须由市场化决定。第二个问题是确保公平竞争。如何保证民营企业和国有企业公平竞争？尽管我们不赞成产权歧视，但银行信贷员在发放贷款时会考量国企和民营企业因产权差异而导致的风险差异。确保民营企业和国有企业公平竞争，这是一个长期任务，是一个需要努力的方向。

第三，改革金融监管。过去40年，中国没有发生过系统性的金融危机，中国的金融体系可以说是世界上最稳定的金融体系之一。但我们的金融稳定主要不是靠监管来维持的，而是靠持续的经济高增长和政府兜底。持续的经济高增长，其好处是可以在发展中解决很多问题，当问题出现后只要控制好增量，存量就可以被化解。而政府兜底，1997年中国没有发生银行危机，一是大家知道出了问题有政府，二是四大国有商业银行的确也都是最终依靠政府注资转移了不良资产，然后轻装上市，引入战略投资者，而到今天已经发展成为非常有影响力的商业银行。因此，监管在维持金融稳定的过程中发挥的作用相对较弱。

金融监管体系的问题和改革方向

但今后我们必须加强监管。如本文开头所述，我们在过去几年似乎能发生风险的领域都出现了风险，系统性金融风险明显上升。比如2020年P2P平台清零，这两年中小银行的风险也比较高，等等。过去的习惯是，机构一出问题就归咎于从业人员，但事实上作为一个经济学和金融学学者，我认为更多的要从规则上来找原因，好的规则能让坏人做好事，坏的规则也可以让好人做坏事，这意味着我们的监管可能需要做很大的改进。

目前，我国金融监管实行的是一行两会及分支机构的分业监管与机构监管。2000年后形成金融混业经营，并快速发展。中信、光大、平安成为综合金融控股集团；工商银行和中国银行采取海外投资的方式，获得全牌照证券子公司；工商企业集团如五矿、华能等，通过控股金融机构实现多牌照经营模式；数字金融机构如蚂蚁、京东、腾讯等也都获得了多张金融牌照。

当前监管政策的突出问题表现在：

第一，分业监管与机构监管导致监管政策协调性差，同时存在不少监管空白：部门间扯皮的现象尚未完全消除，影子银行和数字金融等业务没有得到有效的监管。

第二，由于缺乏相对独立性、专业性，监管政策容易偏离目标政策：监管政策经常被当做宏观调控手段使用；运动式、情绪化监管非常普遍；有监管官员提出要将金融风险压到零。

第三，监管政策法律、法规体系相对完整，但执行很不理想：有法、有规不依的现象非常普遍，出了问题就怪罪于从业人员。

第四，监管部门兼具监管与发展的责任，对违约与破产的容忍度比较低：违约成本很低，市场缺乏纪律，违法、违规行为很难避免。

第五，防范系统性金融风险的宏观审慎政策框架尚不完善：一些政策工具具有很强的微观管理和资本管制的特性。

因此，监管框架需要实行更完善的改革。今天我的演讲题目《开放与稳定》，其实就是指金融要进一步开放，进一步改革，但是在这个过程当中需要进一步完善监管框架。

具体而言，如何促使监管改革平衡创新与稳定，我提出以下四条建议：

第一，明确监管的政策目标。金融监管的目标应该就是保障公平交易、保护金融消费者、维持金融稳定。其它的一些政策目标，比如资产价格的水平、宏观经济的波动、金融行业的发展等，都不是金融监管部门的责任，应该把发展的责任从监管部门分离出来。

第二，赋予监管部门一定的专业独立性与权威性。金融监管既有明确的政策目标，也是一门专业性很强的技术活。要赋予监管部门充分的权威性与丰富的政策工具，按照已经确定的政策目标来评价他们的工作，但不要干预他们的具体举措。

第三，对监管政策的实施进行问责。这几年金融体系出了很多风险，但几乎很少有监管官员承担责任，这样他们就缺乏必要的负面激励。当然，追责的前提，一是明确职责，二是确保独立性和权威性。

第四，增加监管部门的编制与经费。这些年监管效果不好，还有一个重要的原因是监管资源严重短缺。我们看市场结构、产品种类以及投资者数量，金融行业的复杂性更是明显增加，但监管部门的编制完全跟不上这样的变化，所以应在人员和经费方面大大加强。

监管是金融体系有效运行的重要因素，把监管做好了，才能在效率和稳定之间取得平衡。

（本文根据北大国发院副院长、北大数字金融研究中心主任黄益平在2021国际门户枢纽城市发展论坛暨北京大学国家发展研究院论坛的演讲整理）