上海需要什么样的供给?

从上海自身看，这是一座产业结构合理、转型升级较早的城市，但对比大产业基地和依旧星罗棋布的小园区，高度自动化的先进制造和手工作业的代工工厂，供给效率的高峰和洼地同时存在。

从全国视野看，当各地向煤炭钢铁过剩产能开刀之时，上海却在经历一场重化工业的“自然退潮”，扭转工业的下滑势头，寻找实体经济发展新动力，成为眼前关键。

走出国门看，论摩天大楼、都市繁华，上海不输纽约、东京，且早已成为全球人口最多、面积最大的城市之一。但仅论GDP，无论是总量还是人均，上海与全球最出色的城市相比，差距还是明显。

近期上海市发展改革研究院课题组针对上海的定位与选择，展开专题调研。调研报告指出，国际差距倒逼上海必须提升供给的质量与效率，上海要做大高端产业的“分子”，控住粗放发展的“分母”，并通过政府自身改革，推动上海经济整体提质增效，为全国经济迈向“中高速、中高端”作出新贡献。

面积更大，为何GDP反而有差距

上海够大吗?

随着上海被定位“全球城市”，关于国际大都市与上海之间的比较便屡屡进入人们视野。当越来越多的市民出境旅游，来到纽约、伦敦、东京等大都市，往往会感觉到上海很多方面已经不遑多让。尤其在城市面积上，第一感受是上海才是真正的“巨无霸”。古往今来，城市间的比较，人口和面积大小不是唯一因素，但也是不可或缺的指标。

然而到了今天，全球城市的竞争，面积大小和人口的权重不断减小。调研报告指出，从综合经济实力看，上海的GDP总量与纽约、东京的差距仍很大，虽然面积是纽约和东京的8倍和3倍，然而GDP总量仅为后两者的1/2和2/5左右，表明上海作为国际大都市的经济中心地位和资源集聚效应仍有待增强。

面积大、GDP总量却不够大，说明上海与国际对标，差距存在于效率中。在全国，上海是产业结构合理、产出效率高的经济中心城市，但从要素投入产出效率来看，2014年，上海的全员劳动生产率是纽约、东京的约1/6和1/4，人均GDP是纽约、东京的约1/5和1/4;上海的开发强度接近50%，而东京的开发强度不到30%，香港也只有21%;上海的人均能耗比伦敦、纽约等国际大都市高50%以上，这表明，上海与国际一流城市供给质量和效率的差距明显大于总量的差距。

供给质量和效率上的差距，反映出上海的发展模式仍较粗放。2005年至2014年间，上海常住人口从1890万猛增到2425万，建设用地从2400平方公里增加至3100多平方公里，经济增长仍过多地依赖重化工业、房地产业和固定资产投资，金融、专业服务、先进制造等高端产业的规模、质量较国际一流城市尚有不小差距。调研组认为，提高供给质量和效率是上海赶超国际一流城市的必由之路，要切实改变过去主要依靠要素投入、扩大“分母”驱动增长的粗放发展模式。

实际上从2008年全球金融危机以来，上海已开始着手提高质量和效率。“产业结构调整升级是上海经济发展的永恒命题，上海推进供给侧结构性改革，首要任务落在‘结构’上。”上海市发展改革研究院副院长魏陆表示。

从那时起，上海的产业结构调整进入加速通道，低端、污染企业关停并转，不适应上海定位的产业向外转移，资源要素逐渐向高端产业和新经济领域集聚。延续至今的淘汰和转移给上海经济带来持续阵痛，尤其在最近两年导致工业产值下滑。比如在上海市郊，一大片有名的电子产品代工企业加速向市外转移，这些企业带动大量就业、拉动GDP增长，它们的离开在牺牲今天的同时，为上海未来增长创造了空间。

不过，上海产业结构调整到位了吗?调研报告给出一组数据，如今在上海的，不同行业和区域间产出水平相差悬殊：产业上，汽车制造业和电子信息产品制造业同是上海的支柱产业，总产值规模相近，但前者在上海的产值利润率竟是后者的6.7倍;区域上，上海的国家级工业园区的人均产值和利润分别是市级工业园区的1.6倍和2倍，是区县和乡镇工业园区的几十倍甚至上百倍。

“必须要正视上海市域范围内不同行业、不同区域、不同企业间的要素生产率差距，主要依靠市场之手加快优胜劣汰，实现上海产业的更新迭代和供给质量的整体提升。”调研组负责人表示。

推进供给侧结构性改革，对上海而言绝非仅做“减法”，减量腾出的空间和资源，最终目的是为了引入高端产业和供给要素，满足国际国内市场不断升级的需求。调研报告指出，未来上海仍要在重点发展知识要素密集的创新经济、高端产业和总部经济上持续发力，加快打造与国际大都市地位相匹配的现代产业体系和经济形态。

调研报告还指出，供给侧结构性改革的核心是处理好政府与市场的关系，提高供给质量和效率，加快经济结构调整必须发挥市场在人才、土地、资本、技术等资源配置中的决定性作用，充分激发市场主体创新创业的活力，政府重在提供有效的制度供给和良好的公共服务，营造符合国际标准的营商环境。“供给侧结构性改革就是要‘纠偏’，让政府从供给引导者和组织者的角色中摆脱出来，把企业从对政府资源和政策的依赖中解脱出来。”上海发展改革研究院副院长魏陆表示，未来上海产业的突破方向要靠众多企业家在市场中不断创新和“试错”中来寻找机遇，政府的角色定位必须从市场竞争的直接参与者转变为市场环境维护和创新供给的服务提供者。

三去一降一补，需啃哪些硬骨头

“三去一降一补”，是今年中国经济领域的热词。正是由于这五大供给侧结构性改革任务的全面推进，今年前三季度，中国经济增速平稳，结构优化，发展环境得到显著改善。

然而全国各区域、各城市间发展阶段不一，各地面临的供给环节矛盾不相同，改革的侧重点也有所不同。比如就全国来说，去产能位列五大任务之首，但钢铁、煤炭行业早已不是上海的主要行业，产能过剩不是主要矛盾，这样的情况下，上海该做什么?

调研组指出，在去产能方面，上海与全国的情况差异较大，上海要去的产能并非“绝对过剩产能”，而是不适应本市转型升级的“相对劣势产能”。按照疏解城市非核心功能的战略要求，上海仍存在不少“三高一低”劣势产能企业，“剩下的是难啃的硬骨头，但劳动密集型产业退出还有空间，控产能、去产能还有余地”。

在上海的去产能“攻坚战”中，“整区域”调整已在过去五年中被证明“事半功倍”，“十三五”期间成片调整还有很大空间，如桃浦、吴淞、合庆等50个重点区域调整，至少可以腾出100平方公里的发展空间。汰旧的同时，上海“上新”的形势依然紧迫。当前上海新旧产业和发展动能转换正处在接续关键期，必须加快发展金融、专业服务、高端制造等高附加值和总部型经济，顺利实现新旧产业增长动能的转换。

去库存方面，上海不存在三四线城市的房地产库存问题，但需关注房地产市场区域分化的结构性矛盾。住宅市场方面，上海部分远郊大型居住社区空置率较高。商办楼宇方面，核心商务区与非核心商务区的两极分化日趋加剧，郊区部分商办楼宇空置率较高，“十三五”期间，各区都将有一批新增商务楼宇资源推向市场，特别是郊区供应量明显加大，郊区商办地产供求矛盾将更突出。

“城乡差异表明，中心城区的‘陆家嘴模式’虽好，但不可能遍地开花。”魏陆表示，经济要素的空间分布有其内在规律，不以人的意志为转移、不以人为政策所左右，上海各郊区需要摆脱单一的“商办楼情结”，纠正不切实际的“金融业偏好”，加强对产业空间布局集聚规律的研究，因地制宜发展适合本行政区的特色产业，注重发展实体经济，避免同质化竞争。

去杠杆方面，总体而言，上海债务风险可控、偿债能力较强。上海债务投向结构较好，债务资产质量较高。从客观上看，上世纪90年代，上海的城市发展走出了一条依靠负债助力城市建设之路。“十三五”期间上海的城市建设任务还很重，调研组认为，上海应结合自身财力状况，用好资金杠杆加大城市基础设施、城乡环境、社会民生等领域投入，为城市新一轮发展提供有力支撑。上海要把推进国际金融中心建设与全国去杠杆任务有机结合，发展多层次资本市场，为全国经济创新转型扮演好融资者的角色。

降成本和补短板将是上海供给侧结构性改革的侧重点。调研报告指出，上海降成本的着力点是降低制度性交易成本，这是企业开展经营活动、与政府打交道所付出的时间、精力等隐形成本，其实质反映的是政府的公共服务效率。国际上，衡量制度性交易成本的一个重要标尺就是一国的“营商环境”。根据世界银行2016年报告营商环境排名，新加坡连续10年位列第一，中国香港排在第5位，中国内地排在第84位。

从上海与其他国际大都市的比较可以看出，随着近年来政府深化改革，上海营商环境得到持续改善，但对标国际先进水平，特别是与排名首位的新加坡相比，上海仍有一定差距。这些是下一步政府自身改革的着力点，也是上海自贸试验区制度创新的主攻方向。

补短板方面，国家主要任务集中在脱贫、加强软硬基础设施建设等领域，而上海补短板有其自身特点，应集中在促进城乡一体化发展和提高城市公共部门管理运营效率等方面。比如上海城乡收入差距较大，2015年农村居民收入约相当于城市居民收入的40%，离国际标准(60%)还差20个百分点;农业劳动生产率仅相当于全市劳动生产率的1/6，而国际标准一般为1/2左右;城乡公共服务差距不小，中心城区小学的年实际生均公用经费投入是郊区的1.6倍，每千人执业医师数是郊区县的1.5倍，人均拥有公共文化设施面积是郊区县的1.4倍，在师资、医院、人力资源配置方面城乡差距更大。

“应当看到，短板领域是未来最有发展潜力的领域。”调研组分析，通过“补短板”，既能拉动当期投资，又能引领未来需求，是供给侧改革与需求侧调控的有效结合点。上海应以提升城市品质为核心，加大有效投资力度，运用PPP(政府和社会资本合作)特许经营等方式补上城市发展短板，带动经济社会持续稳定发展。