青岛市农田建设类资金主要涉及六类项目，包括：发改部门的新增千亿斤粮食产能规划田间工程建设项目、国土部门的高标准基本农田土地整治项目、水利部门的小型农田水利重点县和农田水利建设项目、农机部门的深松整地作业项目以及财政部门的农业综合开发高标准农田建设项目。上述项目建设内容有很多类同点，从操作层面来看存在诸多问题，主要表现在：一是多头申报、重复投入;二是分散管理、标准不一;三是管护不佳、效益低下。针对上述问题，青岛市委市政府提前谋划，以稳粮增收为目标，以改善和提升农业生产基础设施为重点，大力推进高标准农田建设。基于近年来农业综合开发工作管理机制较为完善、项目设计水平和工程质量较为扎实的实际，青岛市政府经过研究后，制定整合建设实施方案，建立了政府领导、财政牵头、部门联动、县级负责的工作机制，计划用三年时间(2015至2017年)完成高标准农田建设的第一个“三年规划”，即：整合各类资金21亿元，在全市建成139万亩旱涝保收、稳产高产的高标准农田。截至目前，已完成高标准农田建设92万亩，财政资金投入约14亿元。2018-2020年，青岛市计划再建设100万亩高标准农田。

一、主要做法

(一)上下联动，市县两级统筹推进。一是坚持以县级为主体，统筹实施。县级成立项目建设指挥部，合理规划和制定资金整合的具体措施和高标准农田建设方案。市级建立联席会议制度，对全市整合涉水涉地资金建设百万亩高标准农田工作实行统一领导和组织。二是坚持规划先行，搭建平台。各县区立足当地实际，以农业综合开发高标准农田建设规划为基础，科学统筹其他项目资金，合理制定符合本县区的高标准农田建设规划方案，确保资金整合发挥最大效益。三是坚持明确分工，凝聚合力。在市联席会议统一领导下，建立财政牵头、各部门密切配合的协作机制，统一思想、明确目标、分解任务、落实责任、强化考核，切实增进市县、部门之间的协调配合，努力形成工作合力。四是坚持上下联动，稳步推进。财政部门全面梳理和科学统筹现有各类资金，积极协调各主管部门，为县区政府工作开展和项目实施创造有利条件。同时积极探索有利于资金整合的机制和模式，做好各类项目的衔接和沟通，稳步推进项目实施。

(二)化零为整，资金项目同步整合。整合思路按照“六统、五分、五不变”进行。“六统”即：各方力量统一领导、各类项目统一规划、各种资金统一安排、建设质量统一标准、竣工验收统一组织、工作成效统一考评。“五分”即：目标任务分部门负责、建设内容分项目实施、各种资金分账户运行、各类项目分渠道管理、建设成果分成效记功。“五不变”即：资金管理主体不变、建设目标不变、资金投向不变、申报和批复路径不变、管理约束不变。同时，鼓励各区市积极创造条件，将其他渠道安排的涉水涉地资金纳入整合范围，集中力量支持高标准农田建设，最大限度发挥整合优势。

(三)措施明确，保障县级顺利实施。一是整合建设规划，以农业综合开发高标准农田建设规划为基础，综合统筹新增千亿斤粮食生产能力建设规划、土地整治规划等内容，编制三年建设规划和年度建设方案。二是整合开发方式，由农业综合开发主动对接，为其他项目铺砖引路，坚持多措并举、配合协同，突破单一模式，实现连片整治、综合提升。三是整合资金投入，其他项目要与农业综合开发投入相配合，不能零打碎敲、“撒芝麻盐”，发挥资金支出的整体合力。四是整合建设内容和标准，结合现状合理确定建设区域和建设内容，按亩均财政投资1500元的标准实施项目，取消县级配套，不足部分由青岛市级财政兜底补足。

(四)建章立制，强化监督考评。为规范整合建设工作，市财政联合发改、水利等部门制定了《青岛市高标准农田建设资金和项目管理办法》，进一步明确项目组织、申报实施、移交管护等方面工作程序，对整合资金严格按照“统筹使用、单一账户、报账核算、专款专用”的原则，各类资金统一进入农发专户，由县级统筹安排使用。同时，组织相关部门和专家研究起草了《青岛市高标准农田建设项目工程建设规范》，真正建立起符合实际需求的项目建设标准，使各类项目支出有规范、建设有标准，为验收及考评奠定有力基础。同时，对整合建设工作建立相应考评机制，强化监督执行：一是财政牵头，相关部门共同参与项目的实施和建设管理。二是做好各专项资金管理办法的衔接，确保资金用途符合规定和要求。三是严格遵循有关项目建设程序，落实项目法人负责制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。四是积极借助审计、纪检、监察等力量，定期开展监督检查，保证高标准农田建设项目和资金的安全运行。五是建立以考评结果为导向的资金分配机制，奖优罚劣，建立项目和资金运行的良好格局。

二、困难和问题

1、项目实施存在政策壁垒。高标准农田建设资金大多为中央部门的项目和资金，各主管部门在不同时期分别下达项目申报指南，相关政策一直遵照中央有关规定执行，政策及管理要求并不一致，如在建设标准上从亩均投资1000-2000元不等、在建设内容上有的项目以农业措施为主、有的项目以水利措施为主、有的项目可以根据当地需求实施综合措施。同时，对项目的资金支出范围、管理要求和验收考评的规则也不相同，容易造成同一片区内的不同项目存在建设效果差异显著的现象，统筹推进的综合效果难以充分显现，整合项目和资金存在上级政策障碍。

2、大数据运用分析不足。中央层面已多次提出运用科技和信息手段实现“上图入库”，要对高标准农田建设的区域和建设内容予以反映，但目前牵头“上图入库”的部门并未明确、工作进展并不乐观，中央各部门没有对上图入库工作进行统一调度和部署，各省市原地等待上级安排，运用科技手段对历史情况和数据的分析并不全面，难以对各类项目建设区域和内容实现精准掌握，容易造成建设区域和建设内容交叉重复的问题。

3、项目管护问题日益凸显。“重建轻管”是当前高标准农田建设的突出问题，主要原因在于：一是工程管护费没有列支渠道，管护经费严重不足，如农业综合开发项目可按工程投资额1%计提管护经费，而其他各类项目没有相关管护经费，小损变大毁，造成项目资金的隐形浪费;二是管护责任的界定并不统一，项目工程建成移交后，管护责任无法真正落实，存在项目工程产权不明晰，工程运行收益低、管护主体能动性不强等情况，工程运行缺乏良好的维护机制;三是土地规模化经营的推进深度不够，工程零散、协调赔偿、群众意见难以统一的情况时有发生，项目发挥的效益也没有整体评价体系，致使部分项目存在资源浪费、效益低下等情况。

三、相关建议

一是，从中央层面明确高标准农田建设推进的主体职责和相关措施，化分散项目为整体项目，打破部门各自为政的局面，将农田建设类资金合并为同一专项，明确主管部门，提高资金使用效益。或者，从政策上鼓励先行先试、整合力度较大的省市，突破现有各类项目政策藩篱，报中央部门审核批准或备案，真正给予省市整合实施的“尚方宝剑”;

二是，从中央层面尽早实现“上图入库”，制定时间表，加快推进运用现代化手段精准掌握项目建设内容及状况，避免项目和资金重复投入，尽快形成项目区域明确、工程内容翔实、监督手段先进的良好局面。

三是，重视项目工程管护，“三分建七分管”，从政策上合理界定管护标准，不搞一刀切，由地方根据实际需求制定具体措施，避免资金浪费，发挥项目工程的长久效用，建设和管护好群众满意和放心的民心工程。